Trump, Biden y la matriz proteccionista estadounidense – El Grand Continent

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Primero con Trump y luego con Biden, la postura del gobierno estadounidense en materia de comercio internacional ha virado claramente hacia el proteccionismo. Esta nueva actitud estadounidense —escepticismo ante la liberalización del comercio y la idea de que tendría un efecto mutuamente beneficioso— había dañado las relaciones de Washington con sus aliados occidentales bajo Trump. Siguen dañadas bajo Biden.

Si Trump gana en noviembre, su nuevo mandato podría allanar el camino para una escalada de políticas proteccionistas que dañarían la cooperación, el comercio y el sistema de comercio mundial basado en normas. Las medidas proteccionistas de Trump, y la continuación de la mayoría de ellas bajo la administración de Biden, ya forman la matriz de la política comercial estadounidense después de las elecciones de 2024.

Trump y la guerra comercial 2018-2019

El principal ataque de la administración de Trump al comercio internacional adoptó la forma de aranceles.

Apoyándose en la legislación que permite al presidente tomar medidas sobre las importaciones que amenazan la seguridad nacional, ha impuesto o aumentado los aranceles sobre una amplia gama de bienes, desde páneles solares y lavadoras, acero y aluminio, hasta una amplia gama de productos chinos. En total, los aranceles afectaron a 380 mil millones de dólares de importaciones, según los datos sobre flujos comerciales anteriores a la escalada.¹ La mayor parte de los aranceles estaban relacionados con el comercio con China y pretendían combatir el robo de propiedad intelectual y otras prácticas desleales. Los objetivos políticos secundarios de estimular la industria manufacturera estadounidense y mejorar la balanza de cuenta corriente fueron claramente factores que influyeron en la imposición de nuevos aranceles. Pero la elección de actuar en solitario en la confrontación, en gran medida al margen del sistema multilateral de disputas, supuso una clara ruptura con los esfuerzos anteriores de Estados Unidos por colaborar con Europa para mantener y configurar un sistema comercial mundial en su beneficio.

Las consecuencias económicas inmediatas de las nuevas barreras comerciales estadounidenses fueron las previstas por la teoría económica y muchos economistas.

El aumento de los aranceles provocó una subida de los precios de los insumos para las empresas estadounidenses —en particular, las industrias manufactureras— y de los precios al por menor para los consumidores estadounidenses, así como la pérdida de ventas para los exportadores estadounidenses. Varios trabajos académicos han demostrado que los aranceles repercutieron casi totalmente en los precios de las importaciones estadounidenses.² Como resultado, los estadounidenses han experimentado un aumento de los costos, un descenso de los ingresos, una reducción del empleo (incluso en el sector manufacturero) y un descenso de la producción neta, incluso después de tener en cuenta los beneficios concedidos a los productores protegidos.

En el contexto de esta guerra comercial, se ha prestado mucha atención a las relaciones entre China y Estados Unidos. Desde que se impusieron los aranceles, las importaciones estadounidenses de bienes producidos en China han disminuido en conjunto, pero el descenso se ha concentrado en los productos sujetos a aranceles, y han aumentado las importaciones de determinadas categorías de productos no cubiertos por aranceles.³ Sobre todo, esto no se ha traducido en un cambio significativo de la balanza comercial estadounidense: el comercio sino-estadounidense ha tomado rutas tortuosas y el comercio directo ha sido sustituido por un aumento del comercio con otros países, en particular México. La guerra comercial tampoco ha dado lugar a la adopción de mejores prácticas comerciales ni a una reducción de las subvenciones estatales de China.

Aunque Pekín sigue siendo el principal objetivo de los aranceles, las relaciones transatlánticas no se han librado de la guerra comercial. Los aranceles sobre el acero y el aluminio por motivos de seguridad nacional se aplicaron a las importaciones del metal procedentes de la Unión Europea y otros países amigos, en particular Japón, Reino Unido, Canadá y México. La decisión de Estados Unidos de enfrentarse unilateralmente a China ha aumentado las tensiones transatlánticas.

Los socios comerciales de Estados Unidos han reaccionado a cada ronda de aranceles estadounidenses. En represalia, exportaciones estadounidenses por valor de unos 100 mil millones de dólares se enfrentaron a mayores barreras arancelarias. Los productores agrícolas estadounidenses, en particular, se han visto muy afectados por las medidas de represalia, y han sufrido pérdidas directas de exportación que ascienden a miles de millones.

Biden y la continuación de la guerra comercial

La mayoría de los aranceles impuestos bajo la administración de Trump se han consolidado bajo la de Biden.

En total, los aranceles que impuso Trump representaron casi 80 mil millones de dólares en nuevos impuestos a los estadounidenses. Casi 74 mil millones de dólares de estos aranceles siguen vigentes hoy bajo el gobierno de Biden, lo que refleja en gran parte las medidas dirigidas a las importaciones procedentes de China. La Tax Foundation estima que los aranceles restantes reducirán la producción estadounidense en un 0.21%, los salarios en un 0.14% y el empleo en 166 mil puestos equivalentes a tiempos completos a largo plazo.

La reducción de aproximadamente 6 mil millones de dólares en aranceles con Biden incluye exenciones o modificaciones mínimas de ciertos aranceles sobre el acero y el aluminio, aranceles sobre lavadoras y páneles solares, y aranceles sobre aeronaves. En el frente transatlántico, la administración de Biden negoció un acuerdo para sustituir los aranceles sobre el acero y el aluminio por contingentes arancelarios. El acuerdo también supuso una pausa temporal en las medidas arancelarias de represalia de la Unión Europea. Sin embargo, la administración de Biden no pudo concluir un acuerdo permanente, y la cuestión sigue en suspenso a la espera de una decisión de la próxima administración. Es más, en realidad Biden ha acelerado el giro proteccionista por otros medios: aumentando las barreras no arancelarias e imitando las políticas industriales de China.

Una tendencia constante hacia el proteccionismo bajo ambas administraciones ha pasado en parte desapercibida: el fracaso del liderazgo estadounidense en la Organización Mundial del Comercio.Politico, 9 de mayo de 2023.”>⁴ Al bloquear el nombramiento de jueces para los órganos de apelación, la administración de Trump vació de sentido el proceso de resolución de controversias, que es la base del sistema de comercio internacional. Desde entonces, la administración de Biden no ha logrado restablecer el funcionamiento de la OMC. No se ha decidido a negociar nuevos acuerdos comerciales. La Autoridad para la Promoción del Comercio, una ley estadounidense aprobada por el Congreso que permite a un presidente negociar acuerdos comerciales, se promulgó por última vez en 2015 y expiró en julio de 2021. Hasta la fecha, la administración de Biden no ha solicitado una nueva autorización.

El escenario Trump: un Estados Unidos cada vez más proteccionista

De cara al futuro, es poco probable que el orden comercial internacional prospere bajo ninguno de los dos principales candidatos en las elecciones de noviembre de 2024. Pero la situación sería probablemente peor bajo una nueva administración de Trump que bajo una de Biden.

Hasta ahora, Trump ha hecho campaña a favor de crear nuevas barreras al comercio, incluyendo un arancel global del 10%, un arancel del 60% o más sobre todas las importaciones procedentes de China y la desvinculación completa de Pekín.

La guerra comercial ha aumentado la tasa arancelaria media sobre las importaciones de productos chinos del 3% al 12%.⁵ Quintuplicar el impuesto al 60% causaría un importante choque negativo en las cadenas de suministro de las empresas y repercutiría en los precios al consumo, la producción empresarial y el bienestar general. Perturbaría las relaciones de las empresas con sus proveedores, desviaría aún más los flujos comerciales para eludir los aranceles, impondría costos inmensos a las poblaciones de ambos países y probablemente cerraría mercados de exportación cruciales para productos estadounidenses clave, sobre todo la agricultura. Con toda probabilidad, las represalias de los socios comerciales no tardarían en llegar y agravarían los daños. La incertidumbre, que en sí misma actúa como un impuesto sobre la inversión empresarial, se multiplicaría y las relaciones comerciales se deteriorarían.

Los modelos de la Tax Foundation muestran que un nuevo aumento de los aranceles causaría un daño significativo. Por ejemplo, si Estados Unidos impusiera un nuevo arancel del 10% a todas las importaciones, se reduciría la producción a largo plazo en un 0.7% y se eliminarían más de 500 mil puestos de trabajo. Si esto fuera acompañado de un arancel del 10% sobre todas las exportaciones de bienes, en conjunto, la producción caería un 1.1% y el empleo en más de 800 mil puestos de trabajo.⁶

Algunos observadores se preguntan si posibles obstáculos económicos o presiones políticas podrían llevar a Trump a mostrar moderación a la hora de imponer nuevos aranceles. Esto parece muy poco probable. Trump sigue siendo optimista sobre los aranceles y cree erróneamente que benefician a las empresas estadounidenses a expensas de las extranjeras. En una entrevista reciente con la CNBC, dijo: «Creo firmemente en los aranceles… La cuestión de los aranceles es muy simple: es genial económicamente para nosotros, y trae de vuelta a nuestras empresas…».CNBC, 11 de marzo de 2024.”>⁷

El plan de imponer más aranceles no es un comentario ocioso, pronunciado despreocupadamente por el expresidente en la televisión nacional y en los mítines electorales: es la piedra angular de su política, tal como se esboza en el sitio web de su campaña Agenda47 y se describe como «una revisión radical y proestadounidense del sistema fiscal y la política comercial»:

“El presidente Trump impondrá aranceles a los productores extranjeros mediante un sistema de aranceles básicos universales sobre la mayoría de los bienes importados. Los aranceles más elevados aumentarán gradualmente si otros países manipulan sus divisas o incurren en prácticas comerciales desleales. […] Los planes arancelarios del presidente Trump serán el eje de una nueva iniciativa nacional estratégica de fabricación que reequilibrará el sistema comercial mundial y fortalecerá significativamente a Estados Unidos. Aumentar los aranceles a los productores extranjeros al tiempo que se reducen los impuestos a los productores nacionales ayudará a mantener los puestos de trabajo y la riqueza en Estados Unidos. […] Introduciremos gradualmente un sistema de aranceles básicos universales sobre la mayoría de los productos extranjeros. […] También pondremos fin rápidamente a otros acuerdos comerciales injustos«.⁸

Los asesores con los que Trump sigue siendo más cercano y en los que probablemente se apoyaría en una segunda administración están casi todos a favor de los aranceles.The New York Times, 26 de diciembre de 2023.”>⁹ Para explicar al New York Times la propuesta de un arancel básico universal, el equipo de campaña de Trump envió al negociador comercial en jefe del anterior presidente y antiguo representante de Comercio de Estados Unidos, Robert Lighthizer. En las páginas del diario neoyorquino, Lighthizer describió la propuesta del candidato Trump como la aplicación de un gravamen del 10% además de los aranceles existentes, rechazó los argumentos de que la primera guerra comercial había perjudicado a la economía estadounidense y afirmó que el presidente tendría una «autoridad clara» para imponer aranceles unilaterales.Ibid.”>¹⁰

Aunque la facultad de imponer permanentemente aranceles unilaterales a todos los socios comerciales sigue sin estar clara y puede requerir en última instancia la aprobación del Congreso en función de la autoridad ejecutiva invocada, el Congreso hizo poco durante el primer mandato de Trump para frenar su política arancelaria. Los legisladores del 116 Congreso presentaron la ley bicameral sobre la Autoridad Comercial del Congreso para modificar el proceso arancelario del artículo 232 y exigir la aprobación del Congreso antes de imponer aranceles de seguridad nacional.¹¹ Aunque el proyecto obtuvo apoyo bipartidista, sus 19 copatrocinadores en el Senado y 32 en la Cámara no fueron suficientes para garantizar su aprobación. Los legisladores volvieron a presentar el proyecto de ley en el 117 Congreso, lo que indica un nivel moderado de reafirmación de la autoridad del Congreso sobre ciertas decisiones arancelarias bajo la administración de Biden. Una vez más, esto no fue suficiente para permitir su aprobación.

Cuando se les preguntó sobre la propuesta del arancel universal de Trump a principios de 2024, dos senadores republicanos restaron credibilidad a la propuesta e indicaron que no apoyaban el planteamiento.Semafor, 27 de marzo de 2024.”>¹² Actualmente, en el 118 Congreso, el proyecto de ley para enmendar el artículo 232 solo cuenta con 5 copatrocinadores en la Cámara de Representantes y ningún otro proyecto de ley de acompañamiento en el Senado. La cuestión de qué partidos controlarán ambas cámaras tras las elecciones y si el Congreso aceptará las propuestas de Trump, promulgará legislación o intervendrá para revocar la autoridad ejecutiva sobre los aranceles también sigue siendo muy incierta.

El proteccionismo y las represalias de Estados Unidos afectan a Europa

Aunque la mayor parte de la argumentación de Trump se centra en las relaciones comerciales con China, es poco probable que la Unión Europea se libre de represalias contra sus impuestos sobre los servicios digitales, el arancel universal del 10% o la creciente presión para elegir bando en el conflicto entre Estados Unidos y China. De hecho, la mayoría de los socios comerciales de Europa predicen que si Trump gana las elecciones de 2024, las relaciones transatlánticas se verán alteradas en muchos frentes, como la adopción por parte de Estados Unidos de una línea dura en materia de comercio y el estallido de nuevas guerras comerciales.¹³

En 2019 y 2020, las investigaciones de la administración de Trump sobre el artículo 301 que habla sobre los impuestos a los servicios digitales descubrieron que los gravámenes discriminaban a las empresas estadounidenses y recomendaron imponer aranceles del 25% a 1 300 millones de dólares de importaciones procedentes de Francia y otros 2 100 millones de dólares de la Unión Europea.¹⁴ Aunque estos aranceles se suspendan en virtud de un acuerdo con la administración de Biden mientras prosiguen las negociaciones en la OCDE, es menos probable que la administración de Trump muestre paciencia con las políticas europeas que afectan negativamente a las multinacionales estadounidenses.

Del mismo modo, mientras que la administración de Biden al menos tomó medidas para reducir parcialmente los aranceles del artículo 232 sobre el acero y el aluminio de la Unión Europea, es más probable que un gobierno trumpista restablezca dichos gravámenes y muy poco probable que negocie un acuerdo contra la producción intensiva en carbono. Además, los aranceles estadounidenses sobre las importaciones procedentes de la Unión Europea aumentarían en virtud del arancel básico universal propuesto, lo que provocaría nuevas represalias sobre las exportaciones estadounidenses.

La continuación de la guerra comercial con Biden —o su escalada con Trump— también aumentará la presión sobre la Unión Europea, obligándola en muchos ámbitos a elegir bando entre China y Estados Unidos. El dilema no es solo externo. Internamente, la Unión tiene que elegir entre mantener el libre comercio interno y conservar la protección hacia el exterior, por ejemplo, restringiendo las ayudas estatales pero imponiendo el mecanismo de ajuste del carbono en las fronteras, o relajando las normas internas sobre ayudas estatales para seguir los ejemplos chino y estadounidense con políticas proteccionistas para crear «campeones nacionales», lo que amenaza con dejar atrás a los Estados miembros que no tienen la flexibilidad presupuestaria para permitirse el proteccionismo.

Sería mejor para todo el mundo que Estados Unidos abandonara la guerra comercial, restableciera el funcionamiento de la OMC y trabajara multilateralmente para combatir las prácticas desleales y discriminatorias allí donde se produzcan, y que todos los países renunciaran a la vuelta al proteccionismo. Pero ésta no es la visión internacional sobre la fiscalidad o el comercio que propone ninguno de los principales candidatos presidenciales estadounidenses. Sin el liderazgo estadounidense, tal resultado es improbable. Por el contrario, la continuación o la escalada de la guerra comercial y de las políticas proteccionistas perjudicarán a todas las economías afectadas y colocarán a Europa en una posición cada vez más difícil.

La primera guerra comercial tenía dos objetivos: estimular la fabricación estadounidense y reducir el desequilibrio comercial. Ambos fracasaron. Los estadounidenses pagaron casi exclusivamente los aranceles impuestos por Estados Unidos a casi 380 mil millones de dólares de importaciones. Las empresas tuvieron que hacer frente a costos más elevados, lo que erosionó aún más su competitividad internacional. Los gobiernos extranjeros tomaron represalias imponiendo aranceles a las exportaciones estadounidenses y, durante un tiempo, China incluso interrumpió por completo sus compras de productos agrícolas. El gobierno de Biden no ha logrado poner fin a la guerra comercial, sino que ha optado por mantener la gran mayoría de los aranceles de Trump, cuyos costos siguen aumentando. El camino a seguir debería volver a conectar con el consenso bien establecido de que el libre comercio, aunque costoso, aporta mucha más prosperidad y cooperación al mundo que la alternativa propuesta. Por desgracia, es probable que la transición de la cooperación y el multilateralismo al proteccionismo y el unilateralismo continúe a buen ritmo. Si Trump vuelve al poder, hay pocas dudas de que podría incluso acelerarse.